第一章 地方政府專項(xiàng)債發(fā)行的意義及問題建議

　　一、專項(xiàng)債概念、定義及使用領(lǐng)域

　　《專項(xiàng)債發(fā)行指引編制項(xiàng)目》提到，在我國(guó)，地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。與中央政府發(fā)行的國(guó)債類似，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。地方政府債券一般用于地方需要承擔(dān)的交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等公共設(shè)施的建設(shè)。

　　我國(guó)在2010年之前，中央政府未賦予地方舉債融資的職能，地方政府普遍采取成立投融資平臺(tái)公司，以市場(chǎng)化融資的形式變相為政府舉借債務(wù)，資金主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性、準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，彌補(bǔ)地方政府財(cái)力在項(xiàng)目支出上的不足。

　　為了引導(dǎo)、規(guī)范地方政府舉債融資行為，推動(dòng)地方政府債務(wù)管理新模式，財(cái)政部2009 年開始探索地方政府發(fā)行債券工作。2009—2014年期間，財(cái)政部選擇江蘇等部分地區(qū)開展地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。經(jīng)過5年試點(diǎn)，地方政府債券發(fā)行趨于成熟。

　　隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，2015年財(cái)政部正式部署各省、自治區(qū)、直轄市開展地方政府債券的發(fā)行工作，地方自發(fā)自還政府債券工作全面鋪開。地方政府發(fā)行的債券分為一般債券和專項(xiàng)債券兩類，一般債券對(duì)應(yīng)償還來源為地方政府一般公共預(yù)算收入，專項(xiàng)債券償還來源對(duì)應(yīng)為地方政府性基金收入。2017年，財(cái)政部試點(diǎn)推廣發(fā)行項(xiàng)目收益自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券(項(xiàng)目收益專項(xiàng)債)，進(jìn)一步健全了地方政府債券管理體系和償付機(jī)制，有效推動(dòng)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》中的相關(guān)定義，地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府)為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

　　近年來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行不斷規(guī)范，項(xiàng)目篩選要求不斷提高，發(fā)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目大多要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡，主要分為標(biāo)準(zhǔn)化和非標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目收益專項(xiàng)債兩大類。標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部設(shè)定，目前有三個(gè)品種：土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造以及收費(fèi)公路專項(xiàng)債券;非標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目收益專項(xiàng)債標(biāo)準(zhǔn)由地方根據(jù)實(shí)際出發(fā)自行確定，如，軌道交通專項(xiàng)債、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債、城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)債等。以連云港市為例，專項(xiàng)債主要發(fā)行品種為標(biāo)準(zhǔn)化土儲(chǔ)、棚改專項(xiàng)債以及非標(biāo)城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)債。

　　(一)基本概念

　　地方政府債券是指為公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)還本付息的政府債券，分為政府一般債券和政府專項(xiàng)債券;

　　政府一般債券是指地方政府為沒有收益的公益性資本項(xiàng)目發(fā)行的、以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券;

　　政府專項(xiàng)債券是指地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

　　(二)基本特征

　　公益性：必須是政府主導(dǎo)的，服務(wù)于社會(huì)公共利益的項(xiàng)目，不能是市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

　　收益性：在一定期限內(nèi)，項(xiàng)目自身收益能夠償還債券本息，實(shí)現(xiàn)收益與融資自求平衡。

　　資本性：債券資金要用于資本性支出，能夠形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，不能用于消耗性、經(jīng)常性支出。

　　(三)使用領(lǐng)域

　　政府專項(xiàng)債券的核心是項(xiàng)目融資與收益自求平衡;關(guān)鍵是對(duì)適合發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行自下而上的儲(chǔ)備遴選申報(bào);責(zé)任在于以項(xiàng)目自身收益償還債券本息。按照國(guó)家和四川省有關(guān)規(guī)定，蓬安縣政府專項(xiàng)債券安排使用的主要領(lǐng)域包括：

　　1、主要領(lǐng)域

　　(1)交通基礎(chǔ)設(shè)施：鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)(不含通用機(jī)場(chǎng))、水運(yùn)、城市軌道交通、城市停車場(chǎng)。

　　(2)能源：天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)(農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)和城市配電網(wǎng))。

　　(3)農(nóng)林水利：農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)。

　　(4)生態(tài)環(huán)保：城鎮(zhèn)污水垃圾處理、流域水環(huán)境治理。

　　(5)社會(huì)事業(yè)：衛(wèi)生健康(含應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施)、教育(學(xué)前教育和職業(yè)教育)、養(yǎng)老、文化旅游及其他社會(huì)事業(yè)等。

　　(6)城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施(含糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施)。

　　(7)市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施：供水、排水、供熱、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　(8)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造：主要支持符合條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)的建筑和配套設(shè)施改造項(xiàng)目。

　　(9)棚戶區(qū)改造：做好棚改項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，具體申報(bào)程序依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目不得提報(bào)。

　　2、專項(xiàng)債券資金可以作為項(xiàng)目資本金的10大領(lǐng)域

　　鐵路，收費(fèi)公路，干線機(jī)場(chǎng)，內(nèi)河航電樞紐和港口，城市停車場(chǎng)，天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)，水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理，供水。

　　(四)項(xiàng)目申報(bào)條件

　　1、必須是政府主導(dǎo)的、早晚要干的項(xiàng)目，能夠盡快形成實(shí)物工作量，促進(jìn)有效投資。

　　2、必須是有一定收益的政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

　　3、優(yōu)先安排在建項(xiàng)目。新開工項(xiàng)目要前期手續(xù)完備、能夠盡快開工建設(shè)。

　　4、納入當(dāng)年國(guó)家發(fā)改委審批清單的項(xiàng)目，可以根據(jù)資金需求繼續(xù)報(bào)送。

　　5、專項(xiàng)債券資金必須用于建設(shè)項(xiàng)目，不得用于置換債務(wù)，不得用于商業(yè)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

　　6、新建項(xiàng)目專項(xiàng)債券資金需求原則上要控制在總投資的50%以下，在建項(xiàng)目債券需求要按照當(dāng)年能夠完成的實(shí)物工作量控制。

　　7、項(xiàng)目實(shí)施主體原則上應(yīng)為政府主管部門、國(guó)有平臺(tái)公司、國(guó)有企事業(yè)單位等，涉及企業(yè)主體的須重點(diǎn)核對(duì)政府出資責(zé)任。

　　(五)使用領(lǐng)域負(fù)面清單

　　專項(xiàng)債券資金按規(guī)定用于對(duì)應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)，只能用于公益性資本支出。

　　1、不得用于無收益的公益性項(xiàng)目。

　　2、不得用于企業(yè)投資的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

　　3、不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)進(jìn)行注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

　　4、不得用于與房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。

　　5、嚴(yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)對(duì)外借款。

　　6、嚴(yán)禁用于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等經(jīng)常性支出。

　　7、嚴(yán)禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等“形象工程”支出。

　　8、嚴(yán)禁用于經(jīng)常性支出嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù)。

　　9、嚴(yán)禁用于發(fā)放工資及福利、支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付債券利息、用于購買理財(cái)產(chǎn)品等;

　　10、嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。

　　二、發(fā)行地方專項(xiàng)債的意義

　　三、地方政府專項(xiàng)債發(fā)行、使用、監(jiān)管中存在的問題梳理

　　(一)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行過程存在問題分析

　　(二)地方政府專項(xiàng)債券使用過程中存在問題分析

　　(三)地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)管過程中存在問題分析

　　四、健全地方政府專項(xiàng)債券管理的對(duì)策建議

　　(一)專項(xiàng)債券發(fā)行過程存在問題對(duì)策和建議

　　(二)專項(xiàng)債券使用過程存在問題對(duì)策和建議

　　(三)專項(xiàng)債券監(jiān)管過程存在問題對(duì)策和建議

　　五、新形勢(shì)下地方政府專項(xiàng)債券信用風(fēng)險(xiǎn)分析及防范對(duì)策

　　(一)地方政府專項(xiàng)債券信用風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

　　(二)新形勢(shì)對(duì)專項(xiàng)債券信用風(fēng)險(xiǎn)造成的影響分析

　　(三)新形勢(shì)下專項(xiàng)債券信用風(fēng)險(xiǎn)防范措施

第二章 當(dāng)?shù)貙ｍ?xiàng)債發(fā)行情況

　　1、發(fā)行規(guī)模大幅增加

　　2018年至2020年，四川省共發(fā)行新增專項(xiàng)債券3447億元。

　　2018年發(fā)行627億元，占2018年全國(guó)全年額度13500億元的4.64%;2019年發(fā)行980億元，同比提升36.02%，占2019年全國(guó)全年額度21500億元4.56%;2020年發(fā)行1840億元，同比提升46.74%，占2020年全國(guó)全年額度37500億元的4.91%。

　　2、發(fā)行節(jié)奏更加優(yōu)化

　　2018年，四川省發(fā)行新增專項(xiàng)債券3批次，發(fā)行時(shí)間分別為8月、9月、10月，主要集中在9月發(fā)行;2019年，四川省發(fā)行新增專項(xiàng)債券6批次，發(fā)行時(shí)間分別為1月、2月、3月、5月、6月、7月，主要集中在5月、7月發(fā)行;2020年，四川省發(fā)行新增專項(xiàng)債券7批次，發(fā)行時(shí)間分別為1月、2月、5月、8月、9月，主要集中在1月、5月發(fā)行。

　　整體呈現(xiàn)發(fā)行進(jìn)度加快，重心前移的特點(diǎn)，從2018年首次發(fā)行為8月，到2020年，逐步加快至1月即開始發(fā)行。2018年至2020年各批次發(fā)行情況如下：

　　為實(shí)現(xiàn)早發(fā)行早使用，今年元旦后立即啟動(dòng)發(fā)行，比2019年提前20天。而且，財(cái)政部在落實(shí)加快地方債發(fā)行有關(guān)要求的基礎(chǔ)上，合理統(tǒng)籌國(guó)債、地方債發(fā)行管理，指導(dǎo)地方合理制定發(fā)行計(jì)劃，優(yōu)化發(fā)債節(jié)奏，避免了地方政府債券集中發(fā)行給市場(chǎng)造成較大壓力。

　　3、發(fā)行期限有所延長(zhǎng)，發(fā)行利率明顯降低

　　2018年，四川省新增專項(xiàng)債券發(fā)行平均期限5.85年，平均利率3.90%;2019年，四川省新增專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限7.65年，同比增加1.80年，平均利率3.47%，同比下降43BP;2020年，四川省新增專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限14.56年，同比增加6.91年，平均利率3.45%，同比下降2BP。整體呈現(xiàn)發(fā)行期限大幅延長(zhǎng)，發(fā)行利率逐年降低的趨勢(shì)。

　　2018年，四川省新增專項(xiàng)債券發(fā)行期限涉及3年、5年、7年、10年，以5年期為主;2019年，四川省新增專項(xiàng)債券發(fā)行期限涉及3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，首次發(fā)行了15年、20年、30年期專項(xiàng)債券，同時(shí)7年、10年期占比逐步擴(kuò)大;2020年，四川省新增專項(xiàng)債券發(fā)行期限涉及5年、7年、10年、15年、20年、30年，以10年期為主，同時(shí)10年及以上期限的占比擴(kuò)大。

　　債券期限的拉長(zhǎng)，使得債券期限與項(xiàng)目期限更加匹配，更好滿足了交通、水利等長(zhǎng)期限項(xiàng)目的融資需要。

　　4、資金投向重點(diǎn)領(lǐng)域，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

　　2018年，四川省新增專項(xiàng)債券涉及4種類型，主要投向棚改和土儲(chǔ);2019年發(fā)行非標(biāo)類型項(xiàng)目收益?zhèn)?xiàng)目類型逐步增多且占比達(dá)到47.92%;2020年，四川省新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目類型進(jìn)一步豐富，資金投向更加廣泛，主要投向產(chǎn)業(yè)園及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療健康、其他基礎(chǔ)設(shè)施和水務(wù)建設(shè)等項(xiàng)目，未投向土儲(chǔ)領(lǐng)域。2018年至2020年四川省各項(xiàng)目類型專項(xiàng)債券發(fā)行情況如下：

第三章 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局下蓬安縣專項(xiàng)債券發(fā)展路徑及建議

　　一、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的發(fā)展機(jī)遇

　　二、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局與專項(xiàng)債券

　　三、厘定專項(xiàng)債券，助力“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

　　在“十四五”建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家與國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變的背景下，專項(xiàng)債券發(fā)行的規(guī)模，資金投向等均會(huì)對(duì)內(nèi)需、投資結(jié)構(gòu)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響到“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的構(gòu)建。為此，應(yīng)進(jìn)一步厘定專項(xiàng)債券，規(guī)范化專項(xiàng)債券的發(fā)行，切實(shí)發(fā)揮其拉動(dòng)投資，助力“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的作用。

　　1、把握好專項(xiàng)債券在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的定位

　　《專項(xiàng)債發(fā)行指引編制項(xiàng)目》提到，專項(xiàng)債券自2015年發(fā)行以來，作為重要的積極財(cái)政政策工具之一，充分發(fā)揮其穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的財(cái)政職能。尤其是2020年初新冠肺炎疫情發(fā)生以來，專項(xiàng)債券更是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整和規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整，服務(wù)于“六穩(wěn)”“六?！贝缶郑瓌?dòng)投資、牽引經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)。今后一段時(shí)間，著力構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局也離不開專項(xiàng)債券的支持。專項(xiàng)債券的優(yōu)勢(shì)在于具有一定收益的項(xiàng)目現(xiàn)金流，能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集債務(wù)性資金。因此，在疫情防控常態(tài)化與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵階段，要把握好專項(xiàng)債券在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的定位，繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債券支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和疫情防控要求的作用，增大專項(xiàng)債券在新發(fā)展格局構(gòu)建過程中拉動(dòng)投資的效用，滿足基建項(xiàng)目建設(shè)的資金需要。

　　2、加強(qiáng)預(yù)判，統(tǒng)籌專項(xiàng)債券規(guī)模與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局相適應(yīng)

　　綜合考量疫情后專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模增速過快的現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)前瞻性研究，研判未來年度合理舉債規(guī)模，在擴(kuò)內(nèi)需的同時(shí)，調(diào)控專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)速度，確保債務(wù)管理可持續(xù)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。在下達(dá)地方政府專項(xiàng)債券額度時(shí)，要綜合考慮新發(fā)展格局下的供需平衡、地方政府的財(cái)力狀況以及市場(chǎng)資金供給情況，滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。實(shí)踐中，要重點(diǎn)關(guān)注以下方面，使得專項(xiàng)債券規(guī)模與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局相適應(yīng)：

　　一是關(guān)注近年來專項(xiàng)債務(wù)余額、新增專項(xiàng)債券規(guī)模增加的趨勢(shì)，研究各口徑專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模同地方財(cái)政收支之間的關(guān)系，統(tǒng)籌專項(xiàng)債券規(guī)模適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)。

　　二是認(rèn)真分析研究國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略和政策方向，據(jù)此確定專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目資金需求分配比例。

　　三是關(guān)注地方政府債務(wù)情況，包括政府債務(wù)余額和政府性基金預(yù)算收入間的缺口、專項(xiàng)債券剩余平均年限、平均利率等還本付息信息，關(guān)注未來年度償債高峰時(shí)段，合理規(guī)劃好未來年度“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下專項(xiàng)債務(wù)的額度下達(dá)，避免增加還債壓力或投資資金不足，防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保平穩(wěn)度過各時(shí)段、各主體償債高峰。

　　3、優(yōu)化專項(xiàng)債券資金使用結(jié)構(gòu)，助力“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

　　現(xiàn)階段，以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)萎縮嚴(yán)重，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，中國(guó)政府如何抓住這一歷史機(jī)遇實(shí)現(xiàn)追趕，是“十四五”時(shí)期的關(guān)鍵問題?；A(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化水平是當(dāng)今衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，在科技創(chuàng)新日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎的今天，中國(guó)政府正逐漸加強(qiáng)新基建建設(shè)，整合產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，推動(dòng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。為此，專項(xiàng)債券應(yīng)充分發(fā)揮其基建項(xiàng)目支撐能力，為新基建項(xiàng)目和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目提供資金支持。隨著專項(xiàng)債券投資領(lǐng)域擴(kuò)大為十個(gè)，在今后專項(xiàng)債券項(xiàng)目論證中要更加仔細(xì)認(rèn)真，設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合專項(xiàng)債券的使用要求，優(yōu)化專項(xiàng)債券資金使用結(jié)構(gòu)，選擇符合“雙循環(huán)”新發(fā)展格局發(fā)展需要的項(xiàng)目，發(fā)揮專項(xiàng)債券的融資優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，嚴(yán)格界定專項(xiàng)債券投資領(lǐng)域，防止專項(xiàng)債券變?yōu)椤叭f能債券”，并搭配其他財(cái)政投融資工具，如PPP、政府投資基金等，發(fā)揮專項(xiàng)債券的協(xié)同作用，共同拉動(dòng)有效投資，助力構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

專項(xiàng)債發(fā)行指引編制項(xiàng)目

　　4、加強(qiáng)專項(xiàng)債券政策的回調(diào)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期均衡

　　“十四五”時(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，也是構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的伊始階段。因此，在更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，要格外注重防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，走好堅(jiān)實(shí)的第一步。目前，中國(guó)整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平較低，赤字率水平處于可控范圍。

　　尤其是面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更應(yīng)該立足于發(fā)展和安全兩個(gè)基本點(diǎn)，加強(qiáng)專項(xiàng)債券政策的回調(diào)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期均衡。

　　第一，著手解決項(xiàng)目管理不規(guī)范、信息披露不透明、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)泛化、異化等舊問題，積極穩(wěn)妥化解存量、防止變相舉債、完善政府債務(wù)預(yù)警評(píng)估機(jī)制、加強(qiáng)全過程監(jiān)管，牢牢守住地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。

　　第二，提高赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模等擴(kuò)大政府投資的措施是應(yīng)急性、暫時(shí)性的，不適用于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，需要超前研究疫情后地方政府債務(wù)政策的回調(diào)設(shè)計(jì)：結(jié)合“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的發(fā)展規(guī)劃，適度降低專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，均衡各個(gè)年份政府債務(wù)還本付息的壓力，釋放部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有步驟、分階段地恢復(fù)地方財(cái)政健康狀態(tài);優(yōu)化專項(xiàng)債券資金使用結(jié)構(gòu)，將專項(xiàng)債券資金更多地投向支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)高級(jí)化建設(shè)的項(xiàng)目中去，提高債務(wù)資金使用效率，加快現(xiàn)金流回正，減輕還本付息壓力，走經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的道路。

第四章 抗疫特別國(guó)債現(xiàn)狀、意義及發(fā)展建議

　　一、抗疫特別國(guó)債內(nèi)涵和發(fā)行現(xiàn)狀

　　二、發(fā)行抗疫特別國(guó)債的意義

　　三、進(jìn)一步完善抗疫特別國(guó)債的建議

第五章 土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券問題及措施建議

　　一、發(fā)行債券的必要性

　　二、存在的問題

　　三、相關(guān)措施

第六章 生態(tài)環(huán)保地方政府專項(xiàng)債券現(xiàn)狀及建議

　　一、生態(tài)環(huán)保地方政府專項(xiàng)債券的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

　　二、四川省生態(tài)環(huán)保地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展存在的問題

　　三、四川省推進(jìn)生態(tài)環(huán)保地方政府專項(xiàng)債券的建議

第七章 專項(xiàng)債發(fā)行及管理指導(dǎo)

　　一、專項(xiàng)債申報(bào)流程

　　(一)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

　　縣政府及有關(guān)部門、單位應(yīng)提前謀劃儲(chǔ)備符合專項(xiàng)債券發(fā)行使用條件的項(xiàng)目。

　　(二)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備

　　1、由項(xiàng)目主管部門或項(xiàng)目組織實(shí)施單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)。

　　2、項(xiàng)目實(shí)施單位編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

　　3、發(fā)改部門或行政審批部門辦理立項(xiàng)批復(fù)手續(xù)。

　　4、同級(jí)規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門出具項(xiàng)目相關(guān)批復(fù)文件，如果涉及基本農(nóng)田，需報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

　　(三)地方申報(bào)入庫

　　1、申報(bào)單位分別向同級(jí)發(fā)改、財(cái)政部門申請(qǐng)納入“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫”“地方政府債券項(xiàng)目庫”。

　　2、按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，發(fā)改委會(huì)同財(cái)政局對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行初核。協(xié)商一致后，以政府名義分別提報(bào)上級(jí)發(fā)改部門、財(cái)政部門。

　　(四)項(xiàng)目批復(fù)及額度下達(dá)

　　國(guó)家發(fā)展改革委初審?fù)ㄟ^后，向財(cái)政部和各省反饋項(xiàng)目準(zhǔn)備清單，財(cái)政部根據(jù)國(guó)家發(fā)改委項(xiàng)目清單，核定下達(dá)政府專項(xiàng)債券額度。

　　省財(cái)政廳按照國(guó)家有關(guān)要求，分解下達(dá)各地市債券額度。

　　市財(cái)政局依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，分配下達(dá)各區(qū)市債券額度。

　　二、發(fā)行流程

　　三、資金撥付

　　債券發(fā)行后，財(cái)政部門按程序及時(shí)將債券資金撥付至項(xiàng)目實(shí)施單位。項(xiàng)目單位要在依法合規(guī)的前提下，加快債券資金支出進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，并確保債券資金規(guī)范使用。

　　(一)體現(xiàn)公益性和資本性。公益性項(xiàng)目是指為滿足社會(huì)公共需要，不以營(yíng)利為目的，面向社會(huì)、大眾受益的政府投資項(xiàng)目，不包括企業(yè)投資的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。資本性支出是指可以形成固定資產(chǎn)、遞延資產(chǎn)或可以準(zhǔn)確計(jì)量無形資產(chǎn)的支出。

　　(二)嚴(yán)格按照債券發(fā)行信息披露文件約定的用途使用。債券發(fā)行后調(diào)整用途的，要按照規(guī)定程序和市場(chǎng)規(guī)則逐級(jí)報(bào)批后實(shí)施。

　　(三)專項(xiàng)債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費(fèi)用等納入政府性基金預(yù)算管理，債券資金只能用于公益性資本支出，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用。

　　(四)在依法合規(guī)、確保工程質(zhì)量安全的前提下，要加快債券資金支出進(jìn)度，盡早安排使用、形成實(shí)物工作量，推動(dòng)在建項(xiàng)目早見成效。允許有條件的地區(qū)在債券發(fā)行完成前，先行調(diào)度庫款加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)歸墊。

　　四、還本付息

　　五、預(yù)算管理

　　六、監(jiān)督與績(jī)效管理

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